Par Markus Wagner, Professeur de droit et directeur du Centre de droit et de politiques transnationales de l’Université de Wollongong (Australie).
La victoire écrasante des démocrates aux élections de mi-mandat américaines leur offre quelques opportunités pour s’opposer au président Donald Trump. Parmi leurs premières priorités pourrait figurer la fin de la guerre contre l’Iran, un conflit particulièrement impopulaire et coûteux. En tant que président, Donald Trump conserve un pouvoir essentiel : celui d’opposer son veto à toute loi visant à mettre un terme à la guerre. Les démocrates disposent néanmoins d’un autre levier puissant : le pouvoir de couper les financements du conflit.
Cette stratégie comporte cependant des risques. L’histoire montre que son utilisation pourrait provoquer une confrontation politique susceptible de se retourner contre ses initiateurs. Et même si les démocrates parvenaient à mettre fin à la guerre, ils ne pourraient probablement pas effacer les dommages qu’elle a infligés à la position des États-Unis sur la scène internationale.
Les limites de l’action législative
Les démocrates disposent de trois principaux moyens pour tenter de contraindre l’administration Trump à mettre fin à la guerre contre l’Iran. Deux d’entre eux présentent toutefois des limites importantes. Le premier, et sans doute le plus évident, consiste à agir par la voie législative. Plusieurs mécanismes peuvent être envisagés. L’une des possibilités serait d’adopter une résolution appelant à la fin du conflit.
En juin, le Congrès avait déjà tenté cette démarche en adoptant une résolution concurrente, avec le soutien de certains républicains. Celle-ci demandait au président de retirer les forces américaines des hostilités contre l’Iran ou d’obtenir l’autorisation du Congrès avant de poursuivre les opérations. Cette initiative s’inscrivait dans le cadre de la loi de 1973 sur les pouvoirs de guerre (War Powers Resolution).
Cependant, ces résolutions concurrentes sont généralement considérées comme non contraignantes. Elles visent essentiellement à exprimer l’opinion ou la volonté du Congrès et sont habituellement utilisées pour traiter des questions internes à l’institution. Donald Trump a donc ignoré cette résolution. Une initiative similaire a ensuite échoué au Sénat en septembre.
Pour qu’une telle résolution acquière une véritable force contraignante, elle devrait prendre la forme d’une loi adoptée par le Congrès. Or, le président pourrait alors y opposer son veto. Pour surmonter ce veto, les démocrates devraient réunir une majorité des deux tiers à la Chambre des représentants et au Sénat. Un tel résultat nécessiterait le ralliement d’un nombre significatif d’élus républicains. La perspective d’une intervention législative directe apparaît donc incertaine.
La guerre contre l’Iran est profondément impopulaire auprès des électeurs américains. Cette impopularité constitue un atout politique pour les démocrates, mais elle ne suffit pas à leur garantir une victoire institutionnelle.
Le contrôle parlementaire : enquêter, mais sans pouvoir agir rapidement
Une deuxième possibilité consisterait à lancer une série d’enquêtes parlementaires sur la conduite de la guerre. Ces investigations pourraient prendre plusieurs formes : auditions publiques, convocations de responsables de l’administration Trump, demandes de documents et examen des décisions militaires et politiques prises depuis le début du conflit. Les démocrates pourraient également tenter d’engager des procédures de destitution contre certains hauts responsables de l’administration.
Hakeem Jeffries, le démocrate pressenti pour devenir le prochain président de la Chambre des représentants, pourrait être tenté de répondre aux attentes des courants les plus progressistes de son parti, ainsi qu’aux élus les plus hostiles à la guerre contre l’Iran et à Donald Trump. Dans cette perspective, le secrétaire à la Défense Pete Hegseth pourrait devenir une cible privilégiée d’une procédure de destitution.
Les fondements juridiques d’une telle initiative restent toutefois incertains. Même avec une nouvelle majorité démocrate au Sénat, une condamnation de Hegseth serait peu probable sans le soutien d’un nombre important de républicains. Surtout, les enquêtes parlementaires constituent un processus long et complexe.
Elles pourraient fragiliser politiquement l’administration Trump, révéler des dysfonctionnements ou alimenter la contestation du conflit. Mais elles ne permettraient vraisemblablement pas de mettre rapidement un terme aux opérations militaires.
Le contrôle parlementaire peut affaiblir une administration. Il ne constitue pas nécessairement un instrument efficace pour arrêter une guerre dans l’urgence.
Le « pouvoir du portefeuille » : l’arme la plus efficace du Congrès
Le levier le plus immédiat dont dispose le Congrès pour mettre rapidement fin à la guerre réside dans l’article I, section 9, de la Constitution américaine, qui stipule :
« Aucune somme ne pourra être prélevée sur le Trésor, si ce n’est en vertu de crédits ouverts par la loi. »
Ce principe est connu sous le nom de power of the purse, que l’on peut traduire par « pouvoir du portefeuille » ou « pouvoir budgétaire ». Il s’agit d’une prérogative fondamentale du Congrès : le pouvoir de contrôler les dépenses publiques et, par conséquent, de déterminer les moyens financiers dont dispose l’exécutif.
Lorsque le nouveau Congrès entrera en fonction en janvier, chaque nouveau dollar que le ministère de la Guerre de Donald Trump souhaitera dépenser devra être autorisé par la Chambre des représentants et le Sénat.
Un Congrès contrôlé par les démocrates pourrait ainsi inscrire dans le budget de la défense une disposition interdisant l’utilisation de fonds fédéraux pour financer les hostilités contre l’Iran. Donald Trump pourrait opposer son veto à cette mesure. Mais une telle décision aurait une conséquence politique majeure : elle reviendrait à bloquer également le financement des soldes de l’ensemble des militaires américains.
Les démocrates ont déjà tenté d’utiliser cette stratégie en 2007, lorsqu’ils cherchaient à imposer un calendrier de retrait des forces américaines d’Irak. Le président de l’époque, George W. Bush, avait opposé son veto à la mesure. Le financement des troupes était alors devenu un enjeu de confrontation politique, chaque camp accusant l’autre de mettre en danger les soldats américains en refusant de garantir leurs ressources.
Finalement, les démocrates avaient reculé face au risque croissant d’une réaction négative des électeurs. Aujourd’hui, une stratégie similaire présenterait les mêmes dangers. Les démocrates seraient-ils prêts à mettre en jeu leur crédibilité politique si Donald Trump les accusait d’abandonner les soldats américains ? La question centrale serait alors de savoir lequel des deux camps finirait par céder.
Les républicains face à leurs responsabilités
Au lendemain de la défaite électorale de son parti, Donald Trump a lui-même reconnu que la guerre contre l’Iran avait contribué à l’effondrement des républicains lors des élections de mi-mandat. Il a néanmoins maintenu sa position, affirmant qu’il recommencerait si nécessaire pour empêcher l’Iran d’acquérir l’arme nucléaire.
Le vice-président JD Vance, opposé aux interventions militaires extérieures, s’est montré moins défensif. Dans une déclaration détaillée publiée sur le réseau X, il a reconnu sans détour que la guerre constituait la principale raison de la défaite républicaine. Il a ajouté que « toute discussion honnête sur la suite des événements doit commencer par là ».
JD Vance a longtemps critiqué l’implication militaire américaine dans les conflits à l’étranger. Pourtant, depuis son accession à la vice-présidence, il a publiquement soutenu les opérations de Donald Trump contre l’Iran. La victoire écrasante des démocrates pourrait désormais faciliter une prise de distance de JD Vance et d’autres élus républicains à l’égard du président. Cette évolution pourrait modifier profondément les rapports de force au sein du Parti républicain.
La défaite électorale ne constitue pas seulement un revers pour Donald Trump. Elle pourrait aussi ouvrir la voie à une recomposition politique dans laquelle les élus républicains seraient davantage incités à défendre leurs propres positions, notamment sur les interventions militaires à l’étranger. La guerre contre l’Iran pourrait ainsi devenir un point de rupture entre le président et une partie de son propre camp.
Un nouvel équilibre des pouvoirs
Pour Donald Trump, mettre fin à la guerre aujourd’hui reviendrait à accepter une humiliation politique. Les États-Unis ont déjà consacré près de 50 milliards de dollars à une campagne militaire dont les résultats concrets demeurent limités. À ces coûts financiers s’ajoute une conséquence stratégique majeure : l’Iran a compris que le détroit d’Ormuz constitue un point de passage névralgique qu’il peut contrôler et utiliser comme levier de pression.
La même logique s’applique au détroit de Bab el-Mandeb, au large du Yémen, où les Houthis, alliés de l’Iran, ont attaqué des navires commerciaux. Ces vulnérabilités pourraient perdurer bien au-delà de la présidence Trump. La guerre pourrait également accélérer la remise en cause de l’ordre mondial unipolaire que Washington a construit après la fin de la guerre froide.
Dans cette perspective, le principal bénéficiaire du conflit ne serait peut-être pas Téhéran, mais Pékin. La Chine pourrait tirer profit de l’affaiblissement stratégique des États-Unis, de la dégradation de leur crédibilité internationale et des tensions qui fragilisent leur leadership mondial.
Une victoire démocrate aux conséquences incertaines
Le contrôle du Congrès donne aux démocrates les moyens de contester plus efficacement la politique étrangère de Donald Trump. Mais leur capacité à mettre fin à la guerre contre l’Iran dépendra de leur volonté d’utiliser des instruments politiques et budgétaires particulièrement risqués.
Les résolutions parlementaires pourraient être ignorées. Les enquêtes pourraient prendre des mois. Le blocage des financements, en revanche, pourrait exercer une pression immédiate sur la Maison-Blanche. Cette stratégie comporte néanmoins un risque considérable : celui de voir les démocrates accusés de sacrifier les intérêts des militaires américains à leurs objectifs politiques. La véritable bataille se jouera donc autant au Congrès que dans l’opinion publique.
Et même si les démocrates parviennent à contraindre Donald Trump à mettre un terme au conflit, une question demeurera : les États-Unis pourront-ils encore restaurer leur crédibilité internationale après une guerre qui a profondément fragilisé leur position dans le monde ?
Cet article a été publié sur le site de The Conversation en anglais.
